TCU decide que reserva de cargos para pessoas com deficiência e reabilitados prevista na Lei 14.133/2021 pode ser comprovada por diferentes meios
O Tribunal de Contas da União (TCU) emitiu importante decisão no Acórdão 523/2025-Plenário, que trata da verificação da veracidade das declarações de licitantes quanto ao cumprimento das exigências de reserva de cargos previstas no art. 63, inciso IV, da Lei 14.133/2021.
De acordo com a decisão, para fins de habilitação em processos licitatórios e para verificação durante a vigência do contrato, a veracidade da declaração de licitante sobre o cumprimento das exigências de reserva de cargos poderá ser comprovada por meio de certidão expedida pelo Ministério do Trabalho e Emprego (MTE). Além disso, outros meios de prova, como extratos dos dados registrados no e-Social, também poderão ser utilizados para essa verificação.
Essa medida visa garantir a transparência e a conformidade com as normas legais, assegurando que as empresas licitantes estejam efetivamente cumprindo as exigências de reserva de cargos para pessoas com deficiência, reabilitados da Previdência Social e aprendizes, conforme estabelecido pela legislação vigente.
ACÓRDÃO 523/2025 – PLENÁRIO – Relatório em PDF
GRUPO I – CLASSE VII
TC 019.969/2024-4
Natureza: Representação
Unidade: Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel)
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO DE LICITANTE. AGÊNCIA
NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES. PREGÃO
ELETRÔNICO PARA CONTRATAÇÃO DE SERVIÇO DE
PREVENÇÃO CONTRA INCÊNDIO E PÂNICO. INDÍCIO DE
IRREGULARIDADE NA HABILITAÇÃO DE EMPRESA, QUE
NÃO TERIA COMPROVADO ATENDIMENTO ÀS REGRAS
LEGAIS DE RESERVA DE CARGOS PARA PESSOA COM
DEFICIÊNCIA, PARA REABILITADO DA PREVIDÊNCIA
SOCIAL E PARA APRENDIZ. CONCESSÃO DE MEDIDA
CAUTELAR. REALIZAÇÃO DE OITIVAS. REVOGAÇÃO DA
MEDIDA CAUTELAR CONCEDIDA. CONHECIMENTO.
PROCEDÊNCIA PARCIAL. ARQUIVAMENTO.
Para fins de habilitação em processo licitatório e para verificação na
vigência do contrato, a veracidade da declaração de licitante quanto
ao cumprimento das exigências de reserva de cargos de que trata o
art. 63, inciso IV, da Lei 14.133/2021 poderá, quando necessário, de
ofício ou por provocação, ser comprovada por meio de certidão
expedida pelo Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) ou ainda
por outros meios de prova, tais como extratos dos dados registrados
no e-Social.
RELATÓRIO
Adoto, como relatório, a instrução produzida no âmbito da Unidade de Auditoria
Especializada em Contratações (AudContratações), que contou com a anuência do seu corpo diretivo
(peças 86-87):
“INTRODUÇÃO
1. Trata-se de representação a respeito de possíveis irregularidades ocorridas no Pregão Eletrônico
(PE) 90014/2024, sob a responsabilidade da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), com valor
estimado de R$ 11.630.317,19, cujo objeto é a prestação do serviço de prevenção contra incêndio e pânico,
abandono de edificação, desenvolvimento e manutenção de boas práticas e métodos preventivos para a
segurança do trabalho nas dependências do complexo sede da Anatel, em Brasília/DF, conforme condições,
quantidades e exigências estabelecidas neste Edital e seus anexos.
2. O Pregão em análise é regido pela Lei 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos) e a
plataforma eletrônica utilizada para a seleção do contratado foi o www.gov.br/compras.
3. Seguem abaixo informações adicionais sobre o certame:
a) certame adjudicado (peça 16);
b) valor homologado: R$ 9.730.608,60 (peça 17, p. 3); e
c) ainda não houve assinatura do contrato decorrente da licitação, por força da cautelar deferida pelo
Ministro-Relator.
HISTÓRICO
4. O representante alegou, em suma, a ocorrência das seguintes irregularidades:
a) a empresa Vippim Vigilância e Segurança Ltda. apresentou declaração falsa sobre o
cumprimento das cotas de pessoas com deficiência e jovens aprendizes, o que violaria a Lei 14.133/2021. Essa
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ação teria ensejado habilitação indevida da empresa no processo licitatório.
5. Em apertada síntese, a representante, 5 Estrelas Sistema de Segurança Ltda., alegou que, no âmbito
do PE 90014/2024, a licitante, Vippim Vigilância e Segurança Ltda., teria apresentado declaração falsa sobre
o cumprimento das cotas de pessoas com deficiência (PCD) e jovens aprendizes, violando a Lei 14.133/2021
(peça 1)
6. A Unidade de Auditoria Especializada em Contratações (AudContratações), analisando a
documentação inicial, concluiu que os indícios trazidos aos autos eram insuficientes para caracterizar a
irregularidade e que não havia interesse público no trato da matéria, propondo que o Tribunal não conhecesse
da representação (peça 18).
7. O Ministro Jorge Oliveira, relator do processo, ao apreciar a representação, decidiu conhecer do
processo por entender que os requisitos de admissibilidade estavam presentes, conforme os artigos 235 e 237,
inciso VII e parágrafo único, do Regimento Interno do TCU. O Ministro destacou a importância do
cumprimento das cotas de PCD e jovens aprendizes, conforme estabelecido pela Lei 14.133/2021 e pela Lei
8.213/1991, e mencionou que a Vippim admitiu, em suas contrarrazões, o não cumprimento momentâneo das
cotas, o que reforça a plausibilidade jurídica das alegações da denunciante.
8. Considerando haver indícios de descumprimento das exigências legais e da ausência de elementos
que comprovassem o atendimento pleno aos requisitos de habilitação, o Ministro deferiu a medida cautelar
pleiteada pela denunciante; determinando que a Anatel se abstivesse de celebrar contrato com a Vippim até
que o Tribunal deliberasse sobre o mérito da matéria. Além disso, foi determinada a oitiva da Anatel e da
Vippim para que se manifestassem sobre os indícios de irregularidades descritos no despacho (peça 20).
9. Essa decisão foi referendada pelo Acórdão 2089/2024-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro
Jorge Oliveira (peça 26).
10. Promovida(s) a(s) oitiva quanto às alegações do representante, determinada pelo Relator (peça 20)
passa-se a analisar as respostas apresentadas, tópico a tópico, conforme transcrição/contextualização a
seguir.
EXAME TÉCNICO
I.1. Exame das oitivas realizadas:
11. Foram encaminhados em 27/9/2024, 2/10/2024, 9/10/2024 e 14/10/2024 ofício(s) de oitiva à
Unidade Jurisdicionada (peças 23 e 49) e à sociedade empresária Vippim Segurança e Vigilância Ltda. (peças
25 e 53) acerca dos indícios de irregularidades apontados nesta representação e para a obtenção de
informações adicionais àquelas já existentes nestes autos. Em resposta, a Unidade Jurisdicionada apresentou
os documentos acostados às peças 29-48, e a sociedade empresária Vippim Segurança e Vigilância Ltda. os
documentos acostados às peças 60-75. Segue a análise dos pontos questionados.
I.1.1. Oitiva da Anatel
Item b do despacho do Relator (peça 20): determinar a oitiva da Anatel, com fulcro no art. 276, §3º, do
RITCU, para que se manifeste, no prazo de quinze dias, sobre o teor da representação e os indícios de
irregularidades descritos neste despacho, em especial quanto à habilitação de empresa sem comprovação de
atendimento aos requisitos previstos nos arts. 63, IV, e 92, XVII, da Lei 14.133/2021.
Fundamento legal ou jurisprudencial: art. 63, IV, e 92, XVII, da Lei 14.133/2021.
Manifestação da Unidade Jurisdicionada sobre o indício de irregularidade (peças 29-48):
12. A contratação dos serviços de prevenção contra incêndio e pânico, abandono de edificação,
desenvolvimento e manutenção de boas práticas e métodos preventivos para a segurança do trabalho nas
dependências do Complexo Sede da Anatel em Brasília/DF foi publicada por meio do Edital do
PE 90014/2024 (peça 31, p. 1).
13. A primeira sessão pública foi aberta, em 10/6/2024. Após a análise das propostas, a licitante
Suprema Proteção Contra Incêndio Ltda. foi inicialmente declarada vencedora, em 16/6/2024. No entanto,
decisão em sede de recurso administrativo, proferida, em 5/7/2024, resultou em sua inabilitação, em razão da
caracterização de quebra de sigilo de propostas (peça 31, p. 1).
14. Assim, a sessão foi marcada para reabertura, em 8/7/2024, convocando-se a licitante Vippim
Vigilância e Segurança Ltda. para apresentação de sua proposta e documentos de habilitação, sendo essa
classificada e habilitada, em 10/7/2024; no entanto, sobre isso, a licitante 5 Estrelas Sistema de Segurança
Ltda. registrou intenção recursal, alegando, entre outros pontos, a declaração falsa quanto à contratação de
jovens aprendizes e cota de cargos para pessoas com deficiência (peça 31, p. 3).
15. A Lei 14.133/2021 exige a apresentação de uma declaração pelo próprio licitante sobre o
cumprimento das reservas de cargos para pessoas com deficiência e reabilitados da Previdência Social,
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conforme previsto na Lei 8.213/1991. A certidão emitida pelo MTE não é suficiente para inabilitar a licitante,
pois a lei deixa clara a exigência de uma declaração. Em caso de recurso de outra licitante questionando a
autodeclaração, a administração deve avaliar a suficiência da documentação comprobatória apresentada
pela empresa para o cumprimento dos requisitos (peça 31, p. 5).
16. A Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel (PFE-Anatel), emitiu o Parecer
414/2024/PFE-ANATEL/PGF/AGU, esclarecendo que a autodeclaração é válida para fins de habilitação,
desde que a empresa demonstre esforços para cumprir as exigências legais (peça 31, p. 5).
17. A Vippim apresentou comprovações de esforço para preenchimento de suas vagas e de pleno
atendimento à reserva de cargos, além de uma declaração emitida pelo MTE indicando o pleno atendimento
ao requisito. A reserva de cargos não pressupõe a plena ocupação a todo momento, mas sim a abertura de
oportunidades e esforços para preenchê-las. Assim, a Vippim atendeu objetivamente ao critério quantitativo
de vagas, sendo que a certidão do MTE, embora não vinculativa, foi apresentada, a qual indicava o
cumprimento das exigências legais (peça 31, p. 9-10)
18. Em relação à contratação de jovens aprendizes, verificou-se que a Vippim mantém contrato com o
Centro de Integração Empresa-Escola (CIEE) para a contratação de estagiários e jovens aprendizes, em
conformidade com a legislação; concluindo-se que a documentação apresentada pela Vippim é suficiente para
comprovar o cumprimento das exigências legais relativas à contratação de jovens aprendizes (peça 31, p. 9).
19. Houve atendimento dos artigos 63, IV, e 92, XVII, da Lei 14.133/2021, conforme todas as diligências
realizadas no processo licitatório. A declaração de cumprimento das exigências de reserva de cargos para
pessoas com deficiência e reabilitados da Previdência Social foi apresentada pela Vippim no sistema, sendo
uma condição prévia à participação na licitação. Destaca-se que a certidão emitida pelo Ministério do
Trabalho e Emprego (MTE) não possui caráter vinculativo e não há obrigatoriedade de consulta ao MTE
para aferição da validade da autodeclaração fornecida pela licitante (peça 31, p. 10).
Manifestação Complementar da Anatel (peças 80-84):
20. O jurisdicionado destaca que o Dossiê Diligência – Publicações de Vagas (13217646) – demonstra
que a Vippim realizou publicações de vagas para pessoas com deficiências e reabilitadas, em redes sociais e
jornais, o que evidencia o esforço na manutenção e preenchimento dessas vagas (peça 82, p. 1).
21. Além disso, em nova análise ao Dossiê Vippim Resposta Diligência 28.08.2024-PCD (12499281),
verificou-se que essa empresa comprovou não somente o esforço para manter o efetivo quadro de empregados
na condição de cotistas, mas também já cumpria com a norma desde a época da licitação, apresentando o Esocial de trinta funcionários já contratados antes da abertura do pregão, além do currículo e documentação
de mais três funcionários em processo final de contratação, totalizando 33 empregados PCDs, acima da cota
necessária (peça 82, p. 1).
22. Menciona-se que houve o cadastro equivocado do Contrato 132/2024 no sistema de Contratos do
Governo Federal, já tendo sido solicitado o cancelamento da disponibilização via chamado feito à Central de
Serviços e por meio de ofício, reiterando que o contrato não tem validade, uma vez que não foi assinado pelo
Superintendente de Administração e Finanças da Anatel (peça 82, p. 2).
Análise:
23. Será realizada análise conjunta dos argumentos apresentados pela Anatel e dos argumentos
apresentados pela Vippim, a uma, por uma só irregularidade a ser analisada; a duas, em função do interrelacionamento entre as respostas.
I.1.2. Oitiva da Vippim Vigilância e Segurança Ltda.
Item b do despacho do Relator (peça 20): conceder oportunidade à empresa Vippim Vigilância e Segurança
Ltda. para que, caso queira, se manifeste, no prazo de quinze dias, sobre o teor da representação e os indícios
de irregularidade descritos no despacho.
Fundamento legal ou jurisprudencial: art. 63, IV, e 92, XVII, da Lei 14.133/2021.
Manifestação da empresa Vippim Vigilância e Segurança Ltda. sobre o indício de irregularidade:
24. Argumenta que a representação não deve ser conhecida pelo TCU, pois busca transformar o tribunal
em instância recursal de um processo licitatório, o que não é permitido pela jurisprudência da corte, a
exemplo do Acórdão 3144/2019-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Augusto Nardes (peça 60, p. 1-2).
25. Defende que cumpriu todas as exigências legais relativas às cotas de pessoas com deficiência (PCD)
e jovens aprendizes, conforme a legislação aplicável. Afirma que mantém empregados que atendem às
condições legais nos percentuais mínimos definidos e que a ausência de uma certidão positiva do MTE em
determinado dia não configura falsidade de declaração. Explica que as informações do MTE são atualizadas
semanalmente, o que pode gerar um atraso na atualização das certidões (peça 60, p. 3).
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26. Destaca que atualmente possui 41 PCDs e cinquenta jovens aprendizes, números superiores aos
mínimos exigidos por lei. Também menciona que a dinâmica de novas contratações pode causar momentâneo
desenquadramento das cotas, mas que mantém um banco de currículos de PCDs e contrata jovens aprendizes
por meio do CIEE para regularizar rapidamente qualquer desenquadramento (peça 60, p. 3).
27. Argumenta que as diligências do pregoeiro da Anatel comprovaram que a empresa mantém
empregados nas condições legais e que a declaração de cumprimento das cotas era verdadeira. Também cita
o Parecer 00118/2024/CGAQ/SCGP/CGU/AGU, que defende uma interpretação razoável das exigências
legais, considerando os esforços da empresa para cumprir as cotas. O parecer destaca que a Lei 14.133/2021
exige a declaração de cumprimento das cotas, mas que a interpretação deve considerar os esforços efetivos
da empresa para atender às exigências, mesmo que haja desenquadramentos momentâneos (peça 60, p. 7).
28. Menciona que a 5 Estrelas ajuizou mandado de segurança para anular a decisão administrativa que
a declarou vencedora do certame, mas o pedido de liminar foi indeferido pela 17ª Vara Federal Cível da
Seção Judiciária do Distrito Federal. O juiz considerou que a intervenção do Poder Judiciário em
procedimentos licitatórios deve se limitar à apreciação da legalidade das regras do edital e que a Vippim
apresentou documentação suficiente para comprovar o cumprimento das exigências legais. A decisão judicial
reforça a argumentação da Vippim de que não houve ilegalidade na sua habilitação (peça 60, p. 9-10).
29. Solicita que a representação seja julgada improcedente e que o curso da licitação seja restabelecido,
com a assinatura do contrato de prestação de serviços. Argumenta que a decisão do pregoeiro foi devidamente
fundamentada e que a representação da 5 Estrelas busca apenas tumultuar o processo licitatório, sem
apresentar provas concretas de irregularidades. Reitera que cumpre todas as exigências legais e que a sua
habilitação no certame foi legítima e regular (peça 60, p. 9-10).
Análise:
30. A representante sustenta que a sociedade empresária Vippim Vigilância e Segurança Ltda.,
vencedora do PE 90014/2024, promovido pela Anatel, teria apresentado declarações falsas sobre o
atendimento das cotas de pessoas com deficiência e jovens aprendizes, conforme demonstrariam certidões
emitidas pelo MTE (peças 8-10).
31. Cabe registrar que as alegações trazidas pelo representante foram apresentadas à Anatel em sede
de recurso administrativo (peça 11), cuja decisão resultou no não acolhimento das razões recursais trazidas
pela recorrente, ora representante (peça 13)
32. Nesse contexto, tem-se que as referidas cotas são tratadas, no âmbito da Lei 14.133/2021, tanto
como requisito de habilitação, no caso das cotas para pessoas com deficiência, como cláusulas necessárias
dos termos contratuais, bem como requisitos para manutenção dos ajustes, no caso dessas cotas e das de
jovens aprendizes, como se observa nos seguintes dispositivos desse diploma legislativo:
Art. 63. Na fase de habilitação das licitações serão observadas as seguintes disposições:
(…)
IV – será exigida do licitante declaração de que cumpre as exigências de reserva de cargos para pessoa
com deficiência e para reabilitado da Previdência Social, previstas em lei e em outras normas específicas.
(…)
Art. 92. São necessárias em todo contrato cláusulas que estabeleçam:
(…)
XVII – a obrigação de o contratado cumprir as exigências de reserva de cargos prevista em lei, bem como
em outras normas específicas, para pessoa com deficiência, para reabilitado da Previdência Social e para
aprendiz;
(…)
Art. 116. Ao longo de toda a execução do contrato, o contratado deverá cumprir a reserva de cargos
prevista em lei para pessoa com deficiência, para reabilitado da Previdência Social ou para aprendiz, bem
como as reservas de cargos previstas em outras normas específicas.
(…)
Art. 137. Constituirão motivos para extinção do contrato, a qual deverá ser formalmente motivada nos
autos do processo, assegurados o contraditório e a ampla defesa, as seguintes situações:
(…)
IX – não cumprimento das obrigações relativas à reserva de cargos prevista em lei, bem como em outras
normas específicas, para pessoa com deficiência, para reabilitado da Previdência Social ou para aprendiz.
33. Por outro lado, a exigência de cota de pessoas com deficiência, ou de beneficiários reabilitados da
previdência social, tem sua origem no art. 93 da Lei 8.213/1991:
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Art. 93. A empresa com 100 (cem) ou mais empregados está obrigada a preencher de 2% (dois por cento)
a 5% (cinco por cento) dos seus cargos com beneficiários reabilitados ou pessoas portadoras de
deficiência, habilitadas, na seguinte proporção:
I – até 200 empregados……………………………………………………………………………….2%;
II – de 201 a 500…………………………………………………………………………………………3%;
III – de 501 a 1.000……………………………………………………………………………………..4%;
IV – de 1.001 em diante. ……………………………………………………………………………..5%.
V – (VETADO).
34. Já a exigência de cotas para menores aprendizes consta do art. 429 da Consolidação das Leis do
Trabalho (CLT):
Art. 429. Os estabelecimentos de qualquer natureza são obrigados a empregar e matricular nos cursos dos
Serviços Nacionais de Aprendizagem número de aprendizes equivalente a cinco por cento, no mínimo, e
quinze por cento, no máximo, dos trabalhadores existentes em cada estabelecimento, cujas funções
demandem formação profissional.
35. Quanto ao atendimento a esses dispositivos, cumpre destacar o caráter dinâmico dos resultados
dessas proporções, ao longo do tempo, decorrente da ordinária oscilação da força de trabalho das
organizações do setor privado, de modo que factível os argumentos apresentados, mormente, pela Vippim em
suas respostas, no sentido de que é possível um momentâneo desenquadramento de cotas, frente aos registros
do e-social (peça 60, p. 5):
Dito isso, temos que a cada nova implantação de contratos advindos de novas licitações, ou mesmo
contratos com particulares, há um momentâneo desenquadramento dos quantitativos de PCD e jovens
aprendizes em relação ao novo total de empregados da empresa. Uma vez que tais empregados são
registrados no e-social, e até que se contrate o quantitativo de PCD que corresponda a nova base de
cálculo da empresa, haverá um momentâneo desenquadramento da cota.
36. Essa peculiaridade, aliás, está mencionada no corpo da Certidão do MTE, quando se ressalta que
nenhuma informação enviada ao eSocial a partir do dia anterior ao da data de processamento dos dados é
considerada para emissão do documento (peça 10):
2. A periodicidade de atualização das certidões é semanal. Nenhuma informação enviada ao eSocial a
partir do dia anterior ao da data de processamento de dados foi considerada para emissão deste
documento. As informações enviadas ao eSocial posteriormente serão refletidas nas certidões a partir da
próxima data de processamento.
37. Assim, levando-se em conta que a representada foi instada a apresentar seus documentos de
habilitação, em 8/7/2024, considera-se que nenhuma das certidões do MTE, relativas ao emprego de pessoas
com deficiência ou beneficiários reabilitados da Previdência Social, acostadas aos autos pela representante
(peças 9-10) é apta a afirmar peremptoriamente o desatendimento em questão, isso, porque, nenhuma delas
abrange precisamente esse período.
38. Pela mesma razão a certidão emitida pelo MTE, e encaminhada pelo representante (peça 8), relativa
ao emprego de menores aprendizes, também é inapta a confirmar qualquer desatendimento dos quantitativos
por parte da Vippim.
39. Nesse curso, verifica-se que a Anatel, em diligências, constatou que a Vippim, por ocasião da
licitação, possuía 749 empregados, o que implicava uma cota de trinta empregados na condição de pessoa
com deficiência ou beneficiários reabilitados da previdência social, o que restou comprovado a partir de
dados do eSocial da empresa (peças 31, p. 9-13; 74, p. 6-65; e 82, p. 1).
40. Ademais, também restou comprovado que a Vippim empreendia esforços para contratar tais
pessoas, a exemplo de anúncios em redes sociais e em jornais; bem como que mantinha contrato com o CIEE
(peça 82, p. 1; e 85, p. 4-13), de modo que atendidas as orientações da Procuradoria Jurídica da Anatel, nos
termos do Parecer 414/2024/PFE-ANATEL/PGF/AGU, cujo excerto se transcreve (peça 31, p. 5-6)
a) Para fins de habilitação é válida a autodeclaração realizada pela licitante no sistema. Porém se houver
qualquer recurso de outra licitante questionando a autodeclaração, como é o caso em apreço, a
Administração deverá avaliar a suficiência ou não da documentação comprobatória apresentada pela
empresa para o cumprimento dos requisitos previstos no item 28 do referido Parecer.
b) A Lei nº 14.133/2021, em seu art. 63, IV, especifica claramente a exigência de apresentação de uma
‘declaração’ pelo próprio licitante sobre o cumprimento das reservas de cargos para pessoas com
deficiência e para reabilitados da Previdência Social, conforme previsto na Lei nº 8.213/1991. Esta
exigência não deve ser confundida com a necessidade de apresentação de uma certidão emitida pelo
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Ministério do Trabalho e Emprego que comprove o efetivo cumprimento do percentual estabelecido pelo
art. 93 da Lei nº 8.213/1991. Portanto, a certidão emitida pelo MTE não é suficiente para inabilitar a
licitante.
c) Não é possível flexibilizar a previsão legal contida no art. 63, inciso IV da Lei nº 14.133, de 2021. Na
visão desta PFE-Anatel, caso haja comprovação nos autos de que a empresa procurou dar atendimento à
exigência do artigo 93 da Lei nº 8.213, de 1991, mas não logrou êxito por circunstâncias alheias a sua
vontade, podem-se considerar atendidos os requisitos do artigo 63, inciso IV, da Lei nº 14.133, de 2021, e
do artigo 8º, inciso V, da IN SEGES/ME nº 67, de 2021. O que se propõe é que a interpretação mais
adequada da expressão ‘reserva de cargos para pessoa com deficiência e para reabilitado da Previdência
Social,’ constante no art. 63, IV, da Lei nº 14.133, de 2021, deve ser no sentido de que: a) a empresa deve
destinar o percentual de cargos, previsto no art. 93 da Lei 8.213/91, às pessoas com deficiência e para
reabilitados da Previdência Social; b) a eventual não ocupação de tais cargos destinados deve se dar
exclusivamente por razões alheias à vontade da empresa; c) a empresa efetivamente deve estar
empreendendo esforços para preencher o percentual legal de vagas, cabendo à Administração, no caso
concreto, em caso de questionamento em torno da autodeclaração, avaliar a suficiência ou não da
documentação comprobatória apresentada pela empresa para o cumprimento de tais requisitos.
d) Caso não haja comprovação nos autos de que a empresa procurou dar atendimento à exigência do
artigo 93 da Lei nº 8.213, de 1991, nos termos discorridos neste parecer, entende-se restar caracterizada
conduta inadequada pela licitante VIPPIM SEGURANCA E VIGILANCIA LTDA e que a declaração por
ela prestada, de que cumpre as exigências de reserva de cargos para pessoa com deficiência e para
reabilitado da Previdência Social, se caracteriza como declaração falsa, devendo incidir a infração
prevista no art. 155, VIII, da Lei nº 14.133, de 2021.
e) Conforme visto, a Lei nº 14.133/2021, em seu art. 63, IV, especifica claramente a exigência de
apresentação de uma ‘declaração’ pelo próprio licitante sobre o cumprimento das reservas de cargos para
pessoas com deficiência e para reabilitados da Previdência Social, conforme previsto na Lei nº 8.213/1991.
Esta exigência não deve ser confundida com a necessidade de apresentação de uma certidão emitida pelo
Ministério do Trabalho e Emprego que comprove o efetivo cumprimento do percentual estabelecido pelo
art. 93 da Lei nº 8.213/1991. Portanto, a certidão emitida pelo MTE não é suficiente para inabilitar a
licitante.
(destaques presentes no original)
41. Ainda quanto ao tema, ressalta-se que, a partir de agosto de 2024, pouco mais de um mês da
solicitação de seus documentos de habilitação, as certidões do MTE indicavam que a Vippim empregava
pessoas com deficiência ou beneficiários reabilitados da Previdência Social em número superior ao
percentual previsto no art. 93 da Lei 8.213/1991 (peça 66), bem como aprendizes em número igual ou superior
ao previsto no art. 429 da CLT (peça 61), o que vai ao encontro dos resultados da diligência empreendida
pelo jurisdicionado.
42. Paralelamente a isso, como registrado na instrução inicial deste processo, verifica-se que a exordial
apresentada pelo representante, busca muito mais fazer com que esta Corte atue como mais uma instância
recursal no processo licitatório, tendo em vista a ausência de elementos novos à discussão, do que como
salvaguarda ao interesse público (peça 18, p. 2-3), circunstância contrária a jurisprudência do TCU, a
exemplo do Acórdão 3144/2019-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues.
43. Assim, considera-se desprovida de plausibilidade jurídica as alegações do representante, motivo
pelo qual será proposta a improcedência da representação, bem como a revogação da cautelar adotada.
I.2. Manifestação da Unidade Jurisdicionada sobre a construção participativa de deliberações:
44. Não aplicável.
CONCLUSÃO
45. Diante do exposto, propõe-se o conhecimento da representação, satisfeitos os requisitos de
admissibilidade constantes no art. 170, § 4º, da Lei 14.133/2021, c/c os arts. 235 e 237, VII, do Regimento
Interno/TCU, e no art. 103, § 1º, da Resolução – TCU 259/2014.
46. Quanto aos indícios de irregularidades, os elementos constantes dos autos permitem, desde já, a
avaliação quanto ao mérito da presente representação como improcedente.
47. Por fim, diante dos encaminhamentos propostos, entende-se que não haverá impacto relevante na
unidade jurisdicionada e/ou na sociedade.
INFORMAÇÕES ADICIONAIS
48. Não houve pedido de ingresso aos autos.
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49. Não houve pedido de vista e/ou cópia.
50. Não houve pedido de sustentação oral.
51. Não há processos conexos e apensos.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
52. Em virtude do exposto, propõe-se:
52.1. conhecer da representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade constantes no art. 170, § 4º,
da Lei 14.133/2021, c/c os arts. 235 e 237, VII, do Regimento Interno deste Tribunal, e no art. 103, § 1º, da
Resolução – TCU 259/2014;
52.2. no mérito, considerar a presente representação improcedente;
52.3. revogar a medida cautelar adotada;
52.4. informar ao(à) Anatel/Agência Nacional de Telecomunicações e ao representante do acórdão que
vier a ser proferido, destacando que o relatório e o voto que fundamentam a deliberação ora encaminhada,
caso existentes, podem ser acessados por meio do endereço eletrônico www.tcu.gov.br/acordaos;
52.5. arquivar os presentes autos, nos termos do art. 250, I, c/c art. 169, V, do Regimento Interno/TCU.”
É o relatório.
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VOTO
Trata-se de representação, com pedido de medida cautelar, apresentada pela empresa 5
Estrelas Sistema de Segurança Ltda., a respeito de possíveis irregularidades ocorridas no Pregão
90014/2024, conduzido pela Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), com valor estimado de
R$ 11.630.317,19, tendo como objeto a prestação de serviço de prevenção contra incêndio e pânico.
2. Em síntese, a representante argumenta que a empresa Vippim Vigilância e Segurança Ltda.,
declarada vencedora do certame, não teria comprovado o atendimento ao requisito previsto no artigo 63,
inciso IV, da Lei 14.133/2021, que trata das exigências de reserva de cargos para pessoa com deficiência,
para reabilitado da Previdência Social e para aprendiz.
3. Pelas razões expostas no despacho proferido à peça 20, considerei satisfeitos os requisitos
de admissibilidade próprios da espécie e decidi deferir a medida cautelar pleiteada, determinando à
Anatel que se abstivesse de celebrar contrato com a empresa declarada vencedora do certame até a
deliberação do Tribunal sobre o mérito da matéria em apreço. Tal decisão foi referendada pelo Plenário
desta Corte por meio do Acórdão 2.089/2024.
4. Adicionalmente, determinei a oitiva da Anatel acerca do indício de irregularidade tratado
nesta representação e concedi à empresa Vippim Vigilância e Segurança Ltda. a oportunidade de se
manifestar.
5. Após análise dos documentos e esclarecimentos apresentados pela Anatel e pela empresa
Vippim Vigilância e Segurança Ltda., a unidade técnica entendeu estarem afastados os indícios de
irregularidade apontados e propôs o conhecimento da presente representação, para, no mérito, considerála improcedente, com a consequente revogação da medida cautelar concedida (peça 86).
6. Adoto a instrução da unidade técnica como minhas razões de decidir, sem prejuízo de tecer
algumas considerações e realizar ajustes no encaminhamento proposto.
***
7. Primeiramente, registro que, quando da análise preliminar do pedido de medida cautelar,
concluí pela plausibilidade jurídica das alegações contidas na representação sob exame, uma vez que
não estavam presentes, nos autos, elementos suficientes para indicar o atendimento da reserva de vagas
estabelecida no artigo 93 da Lei 8.213/1991 por parte da empresa Vippim Vigilância e Segurança Ltda.
e, ante ao evidente perigo da demora, decidi deferir a medida cautelar pleiteada.
8. Sobre a matéria, importa destacar que o art. 63 da Lei 14.133/2021 é uma das muitas
inovações trazidas pelo diploma legal frente à Lei 8.666/1993, ao exigir a apresentação, na fase de
habilitação, de declaração quanto ao cumprimento das exigências de reserva de cargos para pessoa com
deficiência e para reabilitado da Previdência Social, comando este que se vincula operacionalmente ao
disposto no art. 93 da Lei 8.213/1991.
Lei 14.133/2021
Art. 63. Na fase de habilitação das licitações serão observadas as seguintes disposições: (…)
IV – será exigida do licitante declaração de que cumpre as exigências de reserva de cargos para pessoa com
deficiência e para reabilitado da Previdência Social, previstas em lei e em outras normas específicas.
Lei 8.213/1991
Art. 93. A empresa com 100 (cem) ou mais empregados está obrigada a preencher de 2% (dois por cento) a
5% (cinco por cento) dos seus cargos com beneficiários reabilitados ou pessoas portadoras de deficiência,
habilitadas, na seguinte proporção:
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I – até 200 empregados……………………………………………………………….2%;
II – de 201 a 500………………………………………………………………………..3%;
III – de 501 a 1.000…………………………………………………………………….4%;
IV – de 1.001 em diante. …………………………………………………………….5%.
9. Bem se vê que a inovação introduzida no procedimento licitatório tem o objetivo claro de se
tornar um mecanismo de política pública destinado a reduzir o quadro de desigualdade e vulnerabilidade
de categorias específicas. Nesse sentido, o art. 92, inciso XVII, da Lei 14.133/2021, também exige a
inclusão, como cláusula do contrato a ser firmado com o licitante vencedor, do cumprimento das aludidas
reservas de vagas durante a vigência do contrato.
10. Contudo, tais exigências precisam estar alinhadas aos princípios descritos no art. 5º da
mesma Lei, com destaque, nesse caso, para o interesse público, a economicidade e a competitividade.
11. Nesse sentido, cabe esclarecer que a exigência legal, na fase de habilitação, é apenas a
declaração formal do licitante de que cumpre as exigências de reserva de cargos para pessoa com
deficiência e para reabilitado da Previdência Social, presumindo-se sua veracidade com base nos
princípios da boa-fé e da lealdade processual.
12. Isso não impede, obviamente, que essa declaração seja questionada de ofício ou a partir de
elementos trazidos ao processo licitatório, no âmbito de recurso administrativo, no qual se argumente no
sentido da inveracidade de declaração.
13. É esse o contexto do caso discutido nesta representação, em que a representante, em recurso
administrativo de processo licitatório, apresentou certidões do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE)
que atestavam o não cumprimento das cotas por parte da empresa Vippim Vigilância e Segurança Ltda.,
alegando, assim, que a aludida empresa teria prestado declaração falsa e que, portanto, deveria ser
inabilitada.
14. Nesse ponto, cabe trazer trecho do Parecer 414/2024/PFE-ANATEL/PGF/AGU (peça 31, p.
5-6):
“a) Para fins de habilitação é válida a autodeclaração realizada pela licitante no sistema. Porém se houver
qualquer recurso de outra licitante questionando a autodeclaração, como é o caso em apreço, a
Administração deverá avaliar a suficiência ou não da documentação comprobatória apresentada pela
empresa para o cumprimento dos requisitos previstos no item 28 do referido Parecer.
b) A Lei nº 14.133/2021, em seu art. 63, IV, especifica claramente a exigência de apresentação de uma
‘declaração’ pelo próprio licitante sobre o cumprimento das reservas de cargos para pessoas com
deficiência e para reabilitados da Previdência Social, conforme previsto na Lei nº 8.213/1991. Esta
exigência não deve ser confundida com a necessidade de apresentação de uma certidão emitida pelo
Ministério do Trabalho e Emprego que comprove o efetivo cumprimento do percentual estabelecido pelo
art. 93 da Lei nº 8.213/1991. Portanto, a certidão emitida pelo MTE não é suficiente para inabilitar a
licitante.”
15. De fato, a certidão emitida pelo MTE é uma das formas de se evidenciar o cumprimento da
exigência legal da reserva de cotas aqui tratada. Contudo, não é a única. Na mesma linha, a apresentação
de certidão que ateste a inconformidade de licitante quanto ao requisito não é motivo suficiente para sua
inabilitação.
16. Vale dizer que a própria certidão do MTE registra a possibilidade de o seu conteúdo não
representar a realidade no exato momento de sua emissão, visto não ser uma certidão emitida com dados
on line, de modo que eventuais registros de admissão ou de desligamento podem não estar ali
representados em razão da defasagem na atualização de dados registrados no e-Social (peças 10, 61 e
66).
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17. Aliás, cabe salientar que a certidão do MTE se propõe a atestar uma situação com inerente
caráter dinâmico, pelas constantes alterações de quantitativos decorrentes de admissões e desligamentos
e, por consequência, de enquadramento nas faixas de percentuais exigidos pela lei.
18. No caso concreto, por exemplo, foram juntadas aos autos diversas certidões emitidas pelo
MTE, em um intervalo de menos de 4 meses. Os resultados alternam ao concluir que a interessada estava
empregando percentual INFERIOR, IGUAL ou SUPERIOR ao percentual mínimo exigido pela Lei
(peças 10, 61 e 66). Tal fato comprova tanto o caráter dinâmico da situação que a certidão do MTE
pretende atestar, quanto a necessidade de se buscar mais evidências para a tomada de decisão quanto a
uma possível inabilitação de licitante baseada nesse critério.
19. Assim, a certidão do MTE que atesta o não cumprimento do percentual estabelecido pelo
art. 93 da Lei 8.213/1991 não é suficiente, por si só, para inabilitar um licitante, sendo necessário que se
abra espaço para que a empresa que prestou a declaração de cumprimento do item em tela reúna
evidências da veracidade de sua declaração.
20. Em alinhamento a esse entendimento, à interpretação a ser difundida acerca do artigo 63,
inciso IV, da Lei 14.133/2021 e em face da necessária perspectiva de busca à verdade material, é que, a
partir da medida cautelar concedida, foi oferecida a oportunidade para que fossem apresentadas as
evidências até então ausentes nos autos.
***
21. Das manifestações da Anatel e da interessada, restou comprovado, primeiramente, o esforço
da empresa Vippim Vigilância e Segurança Ltda. para o preenchimento de vagas reservadas a pessoas
reabilitadas ou portadoras de deficiência conforme percentuais estabelecidos na legislação, a exemplo
da publicação de anúncios em redes sociais e em jornais e a manutenção de contrato com o Centro de
Integração Empresa-Escola (CIEE) (peças 82 e 85).
22. Quanto ao tema, o Tribunal Superior do Trabalho (TST) tem se posicionado no sentido de
afastar a responsabilidade das empresas pelo insucesso em contratar pessoas com deficiência, desde que
seu esforço seja evidenciado, conforme exemplo a seguir transcrito:
“Esta Corte já se posicionou no sentido de reconhecer o ônus da empregadora pelo cumprimento das
exigências do art. 93 da Lei 8.213/91, mas de afastar sua responsabilidade pelo insucesso em contratar
pessoas com deficiência, em razão dos esforços comprovadamente empenhados.” (TST – RR: 1002364-
57.2016.5.02.0204);”
23. Seguindo esse entendimento, existem diversas outras decisões no âmbito da Justiça do
Trabalho no mesmo sentido. Trago, como exemplo, ementa da Ação Civil Pública RR658200-
89.2009.5.09.0670:
“AÇÃO CIVIL PÚBLICA. VAGAS DESTINADAS A PESSOAS PORTADORAS DE DEFICIÊNCIA.
PREENCHIMENTO. ART. 93 DA LEI 8.213/91. MULTA. INDENIZAÇÃO POR DANO MORAL COLETIVO.
ABSOLVIÇÃO 2.1. Conquanto seja ônus da empregadora cumprir a exigência prevista no art. 93 da Lei
8.213/91, ela não pode ser responsabilizada pelo insucesso, quando comprovado que desenvolveu esforços
para preencher a cota mínima, sendo indevida a multa, bem como a condenação no pagamento de
indenização por dano moral coletivo. 2.2. A empresa com 100 ou mais empregados deverá preencher de 2%
a 5% de seus cargos com “beneficiários reabilitados” ou com pessoas portadoras de deficiência. Entretanto,
“in casu”, é descabida a condenação ao pagamento de multa e indenização por dano moral coletivo em face
do não cumprimento da exigência prevista no art. 93 da Lei 8.213/91, uma vez que ficou comprovado que
a empresa empreendeu esforços a fim de preencher o percentual legal de vagas. Recurso de Embargos de
que se conhece e a que se dá provimento para totalmente improcedente os pedidos formulados na Ação Civil
Pública. (grifo nosso).”
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24. A despeito disso, restou comprovado, por meio de dados do e-Social emitidos em data
anterior à primeira sessão pública do certame (peça 74), que a empresa Vippim Vigilância e Segurança
Ltda. possuía 749 empregados, dos quais 30 possuíam a condição de pessoa com deficiência ou de
beneficiário reabilitado da Previdência Social, cumprindo exatamente o percentual de 4% exigido pelo
inciso III do art. 93 da Lei 8.213/1991.
25. Adicionalmente, a Anatel anotou que, em resposta à diligência, a interessada teria informado
que, além dos 30 empregados na condição de pessoa com deficiência anteriormente registrados, estavam
em processo de contratação mais três, o que totalizaria 33 empregados nessa condição. Tal afirmação
foi corroborada por certidão emitida pelo MTE, em 20/8/2024, ou seja, ainda durante o processo
licitatório, em que se atestou que a empresa Vippim Vigilância e Segurança Ltda. empregava
funcionários em número superior ao percentual mínimo exigido pela legislação (peça 61).
26. Assim, mesmo com a apresentação de certidão do MTE que atestava o não cumprimento por
parte da interessada, em um dado momento temporal, do percentual estabelecido pelo art. 93 da Lei
8.213/1991, restou comprovada, por meio de outras evidências, a veracidade da declaração por esta
apresentada.
27. Por fim, estando os autos em meu gabinete, a representante fez juntar manifestação da
Consultoria-Geral da União a respeito da declaração de cumprimento das exigências de reserva de cargos
para pessoa com deficiência e para reabilitado da Previdência Social como requisito de habilitação em
processos licitatórios, com o seguinte destaque:
“46. Diante da previsão constante do inciso II do art. 19 da Constituição Federal e do inciso III do art. 117
da Lei nº 8.112/1990, não podem os agentes responsáveis pelos processos licitatórios e acompanhamento da
execução dos contratos públicos simplesmente desconsiderar a existência de certidão, auto de infração ou
qualquer outro documento expedido pela fiscalização trabalhista que expressamente aponte o
descumprimento de requisitos legais por parte da empresa licitante.
47. Nesse passo, se autuado pela fiscalização trabalhista por inobservância da disposição constante do art.
63, IV, da Lei nº 14.133/2021, o licitante deverá providenciar a anulação ou a suspensão dos efeitos dos autos
de infração, certidões e outros documentos da fiscalização trabalhista que apontem o desatendimento da
obrigação legal.”
28. A manifestação não tem o condão de alterar a análise em tela.
29. Contudo, convém registrar que, de fato, os agentes responsáveis pelos processos licitatórios
não podem simplesmente desconsiderar a existência, nesse caso, de certidão que aponte o
descumprimento de requisitos legais por parte da empresa licitante. Todavia, tal fato não ocorreu no
presente caso, visto que os agentes da Anatel, ao terem ciência da certidão não a desconsideraram. Pelo
contrário, apuraram a questão no âmbito de recurso administrativo, com a realização de diligência à
interessada, além de terem solicitado manifestação da área jurídica da autarquia e, após análise,
concluíram não haver razão suficiente para a inabilitação da interessada (peças 11 e 13).
30. Quanto à necessidade de o licitante providenciar a anulação da certidão, não há
aplicabilidade no presente caso, visto que a atualização dos dados a partir do e-Social cumpriu tal função,
resultando na posterior emissão de certidão sem o apontamento do descumprimento ainda durante o
processo licitatório.
31. Dessa forma, concluo, no mérito, pela parcial procedência da representação, com a
necessária revogação da medida cautelar concedida, visto estarem presentes, nos autos, evidências
suficientes para afastar o indício de irregularidade apontado pela representante.
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Ante o exposto, VOTO no sentido de que o Tribunal adote a minuta de acórdão que submeto
à deliberação deste Colegiado.
TCU, Sala das Sessões, em tagDataSessao.
JORGE OLIVEIRA
Relator
